新时代律师参与武汉治理现代化的特征、困境与出路

 作者：姚剑  王一凌  甘建

摘要：法治兴则国兴，法治强则国强。推进国家治理的法治化、制度化、程序化，是国家治理体系和能力现代化的重要标志。在全面推进依法治国的实践进程中，律师作为专业的法律工作者，其通过担任村（居）法律顾问，有助于更好地践行新时代的基层治理使命。本文以武汉基层治理为分析场域，对武汉律师参与基层治理的实践经验、主要问题以及进路展开分析，给打造优秀的武汉法治品牌、优化现代化的公共法律服务体系建言献策。

关键词：治理现代化；武汉市；律师；社会治理

一、三个特征：新时代律师参与武汉社会治理的实践经验

2015年，在武汉市司法局的统筹安排与积极推动之下，“一社区一律师”开始向“一社区（村）一法律顾问”升级，武汉乡村开始配置专门的法律顾问，目前共有1451名律师承担武汉市村（居）法律顾问工作。在这个过程中，武汉村（居）法律顾问工作在政治、思想、文化等方面呈现出鲜明的时代特色。

（一）政治特征：坚持党的政治引领，突出党员律师带头作用

党的领导是新时代中国特色社会主义法治建设的根本保证，是基层社会治理的政治保障。武汉村（居）法律顾问工作始终坚持党的政治引领，积极发挥党员律师的模范先锋作用。2019年，武汉市司法局启动了“百名优秀党员律师”进社区活动，强化村（居）法律顾问工作的政治性，将村（居）法律顾问工作的质量提升到一个新的阶段。至此之后，武汉各区也将党员律师担任村（居）法律顾问作为一项重点工作，以江岸区为例，在江岸区司法局的主导与推动之下，村（居）法律顾问所在律所党支部与公共法律服务站党支部建立合作互动机制，由党员律师带头组建法律服务团队，参与乡村、社区的矛盾纠纷调解，扩充村（居）法律服务的后备力量。不仅如此，江岸区司法局还设置了“党员示范岗”，要求党员律师参与村（居）法律顾问工作必须佩戴党徽，必须表明党员身份，并定期对“党员示范岗”进行综合考评，对于不符合该岗位的党员律师，将进行岗位的调整。在党员律师的带动之下，武汉村（居）法律顾问工作形成了比、学、赶、帮、超的良好氛围。

（二）思想特征：坚持以人民为中心，树立为群众办实事思想

习近平总书记强调，要“坚持以人民为中心的发展思想，加快推进社会治理现代化”。基层治理的根本目的是为了人民，使广大人民感受到安全感、幸福感、获得感。以人民为中心要求村（居）法律顾问工作所提供的法律服务方案必须最优于民，能够“实事实办”。2020年，武汉遭遇了新冠疫情，一些村（居）民因疫情防控遭遇维权困境。武汉市推出法律援助“减证便民”新举措，全面推行法律援助经济困难状况承诺制，对于有特殊困难的村（居）民，在申请法律援助时予以优先受理和审批，并免除经济困难条件审查程序，大幅简化了法律援助的材料和程序，给特殊时期困难群众维权提供了便利，充分发挥了法律援助对困难村（居）民的权利保障作用。不仅如此，为了配合“减证便民”措施的不断推进，武汉市还在全市范围内建立了“全市通办”机制，对于有的村（居）民申请的法律援助符合相关条件，但不在受理地管辖范围内的，可以通过线上系统转交相关法律援助申请材料，提升了法律援助申请的效率，避免了村（居）民多次重复提交材料的情况，是为基层村（居）民办实事的典范。

（三）文化特征：坚持品牌文化宣传，凸显律师社会形象

村（居）民能否信任律师，是村（居）法律顾问在基层开展法律服务工作的关键。为了进一步凸显律师的公信力与社会形象，打消村（居）民对村（居）法律顾问的疑虑，武汉市将村（居）法律顾问品牌文化宣传作为了一项重要工作。一方面，开展村（居）法律顾问“十百千工程”评选活动。通过开展十大个人命名村（居）法律顾问工作室、十大村（居）法律顾问示范律师事务所、百名优秀村（居）法律顾问、千名村（居）满意法律顾问等评选活动，向村（居）民展示村（居）法律顾问工作中涌现出的优秀代表，彰显新时代律师在基层法治建设中的社会责任，有助于增强律师的社会形象，进而不断形成村（居）法律顾问品牌效应。另一方面，开展村（居）法律顾问办理典型案例评优活动。武汉市司法局开展了村（居）法律顾问办理典型案例评优活动，选出60个典型案例。这些案例呈现在武汉村（居）民面前，让他们全面、真实地了解村（居）法律顾问的工作模式，让村（居）民感受到律师的社会贡献，拉近广大群众与律师的距离，实现了“法润民心”的目标。

二、三个困境：新时代律师参与武汉基层治理的主要问题

武汉人口基数大，地域范围广，且律师区域分布不均衡，导致武汉律师参与基层治理也面临一系列困境。

（一）参与能力困境：多元化需求与律师专业化发展存在矛盾

村（居）法律顾问所面临的法律服务需求则是多元化的，伴随着乡村振兴战略的不断推进，武汉乡村涉农法律服务需求也呈现出上升趋势。由此可以看出，类型多元化法律服务需求对于原本走专业化路线的律师来说亦是一项重大挑战，要求律师不仅仅掌握家事纠纷方面的法律，还要掌握行政法、农业法、公司法、土地法、刑法等与乡村生活密切相关的法律。在针对288名律师“您认为自身的专业知识和技能是否足以应对村（居）民的法律服务需求？”的调查中，仅有16.67%的律师表示完全能应对，有29.17%的律师表示基本能应对，有40.62%的律师表示部分能应对，还有13.54%的律师表示不能应对。从这些调查数据可以看出，针对村（民）日益增加的法律服务需求，有一些律师面临综合服务能力困境，如何提升村（居）法律顾问的法律综合服务能力，是未来武汉村（居）法律顾问工作迈向高质量阶段必须思考的问题。

（二）参与动力困境：律师个人需求与经济保障水平存在差距

目前武汉针对村（居）法律顾问的经济保障形式还较为单一，只是规定了村（居）法律顾问每月1200元的经济保障标准，并没有针对不同的区、不同的服务对象设计不同的考核标准和经济保障水平，且没有考虑交通、区位等因素对律师提供法律服务的影响。比如湖北诺亚律师事务所党支部书记陈育军律师，其担任江夏区最偏远街道舒安街的村（居）法律顾问，而湖北诺亚律师事务所位于江汉区，每次从律所出发到舒安街，陈律师需要开车2-3个小时，其所担负的时间和经济成本并不低。在针对“您认为目前担任村（居）法律顾问的经济保障水平如何？”的问卷调查中，有48.96%的律师表示经济保障水平低，还有19.79%的律师表示该标准很低。因此，如何优化经济保障机制，是武汉市村（居）法律顾问工作必然面临的问题。

（三）参与机会困境：律师分布与基层社会治理的需求不均衡

在全面乡村振兴的大格局之下，武汉乡村对于法律服务的需求将与日俱增。从武汉市司法局公布的数据来看，以武昌区、江汉区、洪山区等为代表的中心城区，无论是律所数量还是律师数量，都占据了很高的比例，比如武昌区的律所占比达到了29.8%，律师的占比更是高达35.8%。反观远城区，蔡甸区只有2家律所，律师只有26人。由此可以看出，大部分律师集中在主城区，偏远城郊的律师数量远远少于主城区，这造成的后果是主城区的村（居）法律顾问岗位竞争较为激烈，一些年轻律师甚至没有机会参与村（居）法律顾问工作；而在较为偏远的城郊，一个律师则可能需要承担几个行政村的法律顾问工作。律师参与机会的差异，表明当前武汉市也面临律师区域分布与乡村需求不均衡的问题。

三、三个转变：新时代律师促进武汉基层治理现代化的进路

律师的积极参与是武汉基层治理现代化的必经之路，必须进一步优化律师参与基层治理的具体路径，实现服务模式、服务激励、服务供给等方面的转变，让律师在基层治理中的效能充分释放，助力武汉市域治理现代化建设。

（一）服务模式：由“1对1”向“1+N”模式转变

目前武汉村（居）法律顾问工作通常由1个律师完成，即采取的是“1对1”服务模式。但伴随着乡村振兴战略的不断推进，加之村（居）民的法治意识不断提升，未来武汉村（居）法律顾问所面临的服务要求将不断提升。为此，建议武汉村（居）法律顾问改变服务模式，由“1对1”服务模式向“1+N”服务模式转变，即由1名村（居）法律顾问主导，同时配置N名专业律师，进而优化武汉村（居）法律顾问工作的人员配置。具体操作方面，可以由参与村（居）法律顾问竞聘的律师在其律所内招募成员组建团队，综合考量律所律师的专业方向、工作时间、社会责任等因素，合理选择3-5名团队成员参与村（居）法律顾问服务。通过这种方式，可以将律所内部各律师碎片化的时间利用起来，不仅仅可以满足当前线上24小时服务的要求，还可以充分发挥每位律师的专业特长，应对在村（居）法律顾问服务过程中面临的复杂性、专业性问题，打破过去“单人作战”模式，提升武汉村（居）法律顾问服务的整体水平。

（二）服务激励：由单一补贴向多元绩效激励转变

村（居）法律顾问具有公益性质，这就意味着律师参与该项工作在很大程度上是履行社会责任的体现。但从律师经济保障的角度来看，作为独立的执业者，律师必须获得相应的业务收入才能生存和发展。因此，要给律师注入持续参与村（居）法律顾问工作的动力，也必须兼顾律师在该项工作中的经济利益激励，如此才能形成长效机制，进而不断提升法律服务的质量。建议武汉针对村（居）法律顾问的经济激励由单一补贴的形式向多元化绩效激励转变，以提升村（居）法律顾问的工作动能。一是完善村（居）法律顾问绩效考核标准。应探索建立《武汉市村（居）公益法律服务考核实施细则》，进一步完善村（居）法律顾问服务的绩效考核依据与标准，将月度考核、季度考核、年终考核等形式结合起来，从一类指标、二类指标、三类指标的角度，构建具有武汉特色的村（居）法律顾问绩效考核指标体系，形成优秀、良好、合格、不合格等多层次的绩效考核等级。二是探索不同绩效等级的补贴标准。依据村（居）法律顾问服务人数、服务地点、服务频次、服务效率等差异，针对优秀、良好、合格、不合格的绩效考核结果，确定不同等级的补贴标准。三是探索律师事务所激励与政府激励相结合。针对符合一定绩效考核标准的村（居）法律顾问，除了参与“十百千工程”和村（居）法律顾问办理典型案例的评选之外，还可以由律师事务所通过减免案件管理费、评优等形式进行激励，以鼓励律师积极参与村（居）法律顾问工作。

（三）服务供给：由支持中心城区向郊远城区转变

在武汉市律师区域分布不平衡的前提下，武汉乡村法治需要补充新的力量，以应对新时代乡村振兴对法律服务的需求。这就要求武汉市在政策上有所倾斜，积极支持郊远城区律所的发展，以充实基层公共法律的力量。一是继续发挥党建引领作用，鼓励规模大所和指导市律协班子成员所在律所，带头到黄陂区、新洲区等公共法律资源相对短缺的地区开展公益法律服务，增强基层法律服务供给能力。二是鼓励主城区律师事务所到远城区设立分所。采用政策倾斜、以奖代补等方式，鼓励洪山区、江汉区、江岸区、武昌区、新洲区等主城区的品牌律师事务所到江夏区、黄陂区、蔡甸区等远城区设立分所，以扩充远城区的律师队伍，给武汉乡村引入法律顾问创造良好的人才条件。三是强化律师与“法律明白人”合作，充实乡村法治力量。2022年6月，中共武汉市委全面依法治市委员会办公室印发了《关于乡村（社区）“法律明白人” 培养工作方案》的通知，其中明确提出在每个行政村（社区）培养3-5名“法律明白人”，以推进基层法治建设。针对偏远乡村一个村（居）法律顾问服务几个行政村的困境，可以创新村（居）法律顾问与“法律明白人”的合作机制，由村（居）法律顾问通过“一对一帮扶”的形式，帮助“法律明白人”掌握基本的法律知识和纠纷处理技巧。不仅如此，村（居）法律顾问还可以带领“法律明白人”进入律师事务所、法院等地进行现场的观摩与学习，让他们了解真实的矛盾纠纷解决场景，以提升其法治意识和法律素养。